La Unión Europea (UE) es uno de los principales socios comerciales en muchas evaluaciones de impacto y acuerdos económicos con países en desarrollo y a nivel regional, y el enfoque europeo de la integración es instructivo. La experiencia europea ofrece elementos de una respuesta a las tensiones clave identificadas anteriormente.
El desarrollo sostenible está reconocido como un objetivo de la UE. El principio de «integración» está consagrado en el artículo 6 del Tratado por el que se establece una Comunidad Europea (Tratado CE) (ahora reflejado en el artículo 11 del Tratado sobre el Funcionamiento de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea – el Tratado de Lisboa), que establece:
Los requisitos de protección del medio ambiente deben integrarse en la definición y ejecución de las políticas y actividades comunitarias a que se refiere el artículo 3 CE, en particular con vistas a promover el desarrollo sostenible.
A nivel europeo, es un principio reconocido que las consideraciones medioambientales deben integrarse en las políticas y actividades de la Comunidad, incluidas las que se refieren a decisiones económicas como las relacionadas con el comercio, la inversión y el desarrollo. Si bien no es necesaria una discusión completa de las complejidades legales europeas en esta materia, se puede señalar que el «principio de integración» no es nuevo en Europa. Expuesto originalmente en el antiguo artículo 130r(2) del Tratado de la UE, al principio de integración, como argumentó el profesor Marc Pallemaerts (2006), se le ha «dado mucha más importancia y una clara finalidad en virtud de estar directamente vinculado a la promoción de la sostenibilidad en el desarrollo». En Europa, la integración ambiental es el principal medio de promover el desarrollo sostenible. Como señaló originalmente la Comisión Europea (CE):
La mayoría de nuestros problemas ambientales tienen su origen en las prácticas actuales en sectores como la agricultura, el transporte, la energía y la industria y debemos mirar a estas áreas para su solución. Una respuesta creíble a la obligación legal del Tratado requiere que la Comunidad se dote de las herramientas necesarias. En principio, el cumplimiento del requisito de integración está sujeto al control judicial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Además, la UE ha emprendido esta integración en las relaciones exteriores de la UE, incluso para nuevos acuerdos económicos, dando peso a la dimensión social. En la Estrategia de la CE para la Integración del Medio Ambiente en las Políticas de la UE, la Comisión declaró, además:
2. El verdadero reto al que se enfrenta la Comunidad es una forma de desarrollar la acción que cumpla todos sus objetivos de forma integrada. Este es el desafío del desarrollo sostenible, un concepto que con demasiada frecuencia se percibe como puramente ambiental, pero que aúna preocupaciones por el desarrollo social y económico junto con la protección del medio ambiente.
El Tratado de Lisboa (anteriormente conocido como el artículo 3 del Tratado CE) enumera muchas áreas de competencia de la Comunidad Europea, incluida la política comercial. Para asegurar la integración en estas áreas, involucró el diseño de nuevas estrategias de desarrollo sostenible. Pretendía «integrar» las consideraciones ambientales en diferentes sectores de la economía europea, como la agricultura, la energía y el transporte. Una de las primeras comunicaciones de la CE sobre integración destacó la necesidad de «desarrollar estrategias con desarrollo y políticas comerciales» como un «área a la que se debe prestar atención temprana’. Como tal, en 1999 la Comisión reconoció un vínculo directo entre el principio de integración, el objetivo del desarrollo sostenible para los acuerdos económicos internacionales, especialmente el sistema de comercio internacional y el uso de evaluaciones de sostenibilidad como herramienta para lograr esta integración. La Comisión destacó en particular los desafíos que enfrentan los países en desarrollo en el contexto de la liberalización del comercio.
En 2000, se propuso una estrategia para integrar las cuestiones ambientales con la política económica, y la Comisión comenzó a realizar evaluaciones de impacto. En la UE, de conformidad con la Directiva sobre Evaluación de Impacto Ambiental, puede ser necesario realizar tales evaluaciones para el elaboración de políticas y planes comunitarios, ya que los instrumentos de negociación de tratados representan planes que podrían afectar el medio ambiente. El principio de integración ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) al examinar las obligaciones legales de los miembros de realizar una evaluación de impacto. En los casos de Valonia de 2010, se señaló que:
la evaluación ambiental de las medidas legislativas requiere que las partes contratantes se esfuercen por garantizar que las preocupaciones ambientales, incluida la salud, se consideren e integren en la medida apropiada en la preparación de sus propuestas de políticas y legislación que probablemente tengan efectos significativos en el medio ambiente, incluida la salud. El objetivo en este contexto es integrar el medio ambiente en las consideraciones de una forma u otra.
Como señaló el Tribunal de Valonia:
los efectos significativos sobre el medio ambiente sólo pueden tenerse plenamente en cuenta si se evalúan en el caso de todas las medidas preparatorias que puedan dar lugar a proyectos ejecutados posteriormente que tengan tales efectos.
Más allá de lo anterior, la interpretación de la CE de este principio de integración ha evolucionado durante las últimas dos décadas. Esto se puede rastrear a través de diversas estrategias, comunicaciones de la CE, decisiones del Consejo Europeo, así como directivas y reglamentos vinculantes, cada uno con un lugar en la legislación y la política europeas.
En primer lugar, la integración abarca los efectos ambientales, sociales y económicos y está claramente vinculada al desarrollo sostenible. En el lanzamiento de la Estrategia de Desarrollo Sostenible para Europa (SDS) de 2001, se destacaron los aspectos operativos de la integración y se pidió al Consejo que «finalizara y desarrollara aún más las estrategias sectoriales para integrar el medio ambiente en todas las áreas políticas comunitarias relevantes». Sin embargo, el principio de integración se amplió en la 3a SDS aprobada, con el reconocimiento de que está «basado en el principio de que los efectos económicos, sociales y ambientales de todas las políticas deben examinarse de manera coordinada y tomarse en consideración. cuenta en la toma de decisiones». La Comisión recomendó que «la evaluación cuidadosa de los efectos completos de una propuesta de política debe incluir estimaciones de sus impactos económicos, ambientales y sociales dentro y fuera de la UE». La SDS pide mecanismos en el plan de acción de la Comisión para legislar mejor, que es principalmente un tema interno, «para garantizar que todas las principales propuestas políticas incluyan una evaluación del impacto en la sostenibilidad que abarque sus posibles consecuencias económicas, sociales y medioambientales». Sin embargo, un año después, en 2002, la UE también adoptó una Alianza Global para la Estrategia de Desarrollo Sostenible, con un llamado destacado a tener en cuenta la sostenibilidad ambiental sistemáticamente cuando se adopten políticas económicas y sociales, acordándose en las relaciones exteriores:
El desarrollo económico sostenible a largo plazo es compatible con la sostenibilidad medioambiental. Para garantizar esto, la sostenibilidad ambiental debe tenerse en cuenta sistemáticamente al formular políticas económicas y sociales.
La Estrategia destaca además que algunas políticas de cooperación al desarrollo de la CE «ya tienen un enfoque completamente integrado para el desarrollo sostenible. En muchos casos, sin embargo, las consideraciones ambientales podrían analizarse más sistemáticamente.
Las SIA fueron identificadas por la UE como una forma procesal de implementar el principio de integración en la ley y la política comercial de acuerdos que tienen un impacto económico, social o ambiental. La Comisión trató de basar sus decisiones en un análisis sólido de los impactos potenciales, y una evaluación equilibrada de los instrumentos políticos disponibles. La Comisión argumentó que al hacer esto, estaba «cumpliendo sus compromisos de Gotemburgo para implementar el desarrollo sostenible y establecer una herramienta para la evaluación del impacto sostenible».
La política de evaluación del impacto de la sostenibilidad encajada con el Marco de la CE para la Dimensión Externa del Desarrollo Sostenible, con respecto a la economía mundial, informa:
Los países en desarrollo pueden integrarse en la economía mundial a través del comercio y la integración económica regional […] las negociaciones en este ámbito deberían tener plenamente en cuenta las necesidades de los países en desarrollo y el objetivo del desarrollo sostenible […] La CE ha iniciado una revisión ambiental y de sostenibilidad de la [Ronda del Milenio de la Organización Mundial del Comercio (OMC)].
En este Marco, se subrayan varias medidas prácticas como herramientas de integración para lograr el desarrollo sostenible. Se menciona con aprobación el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) de Europa, que permite un tratamiento preferencial adicional para países que respeten estándares sociales y ambientales mínimos. La Comunicación sobre contratación pública, que integra un capítulo sobre medio ambiente y sobre cuestiones sociales, sobresale. Y se destaca el Protocolo 10 de la Convención de Lomé IV como el primer acuerdo internacional formal que reconoce la necesidad de sistemas de certificación forestal para el comercio de madera tropical, basados en criterios e indicadores armonizados internacionalmente. Como señala la Estrategia:
Para ser conducente al desarrollo sostenible, el marco regulatorio debe preservar la capacidad de los países anfitriones para regular de manera transparente y no discriminatoria la actividad de los inversores, tanto extranjeros como nacionales, en sus respectivos territorios y buscar un clima de negocios estable. Esto es particularmente importante para los países en desarrollo. A este respecto, las disposiciones tradicionales sobre trato especial y diferenciado, como exenciones y excepciones, o períodos de transición más prolongados, para los países en desarrollo pueden no ser suficientes. Más bien, el medio ambiente y el desarrollo sostenible deben incorporarse a las reglamentaciones para que puedan ser implementadas y aplicadas por todos los países.
Esta dirección política se fortaleció después de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (WSSD) de 2002. En la Estrategia Renovada de Desarrollo Sostenible (RSDS) de 2006, el Consejo reconoció:
el principio de que el desarrollo sostenible debe integrarse en la elaboración de políticas a todos los niveles.
En esta RSDS, la UE se compromete además a:
promover el desarrollo en el contexto de las negociaciones de la OMC.
Y el Consejo dispuso además que:
todas las instituciones de la UE deben garantizar que las principales decisiones políticas se basen en propuestas que hayan sido objeto de una evaluación de impacto (EI) de alta calidad, valorando de forma equilibrada las dimensiones social, medioambiental y económica del desarrollo sostenible y teniendo en cuenta la dimensión exterior del desarrollo sostenible y los costos de la inacción.
La legislación y la política de la UE han seguido desarrollándose en esta dirección. El Consejo de diciembre de 2009 confirmó además que «el desarrollo sostenible sigue siendo un objetivo fundamental de la Unión Europea en virtud del Tratado de Lisboa». En su Revisión de la RSDS de 2009, la Presidencia también reafirmó que la SDS «seguirá proporcionando una visión a largo plazo y constituirá el marco político general para todas las políticas y estrategias de la Unión». Un informe relacionado destaca que:
La EU también ha progresado en la integración de la agenda SDS en sus políticas externas, por ejemplo, a través de Evaluaciones de Impacto de Sostenibilidad realizadas en el contexto de la preparación de Acuerdos de Libre Comercio.
En la regulación de la UE de 2009 sobre su sistema generalizado de preferencias en el artículo 2, se otorga una excepción para garantizar un acceso especial al mercado para bienes y servicios de países en desarrollo que demuestren «desarrollo sostenible y buena gobernanza». El artículo 8 define este compromiso de sustentar desarrollo sostenible como, entre otras cosas, haber «ratificado y aplicado de manera efectiva todos los convenios enumerados en el Anexo III», haber asumido «el compromiso de mantener la ratificación de los convenios y su legislación y medidas de aplicación», y aceptar «la supervisión y revisión de su historial de aplicación de conformidad con las disposiciones de aplicación de los convenios que ha ratificado».
Se pueden extraer ciertas lecciones de la experiencia del derecho y la política europeos en el uso de los vínculos del principio de integración entre el desarrollo sostenible y el derecho y las políticas económicas internacionales. Está claro que el desarrollo sostenible es un objetivo de tratado confirmado de la UE. Para lograr este objetivo, es un principio bien reconocido de la legislación europea que los requisitos de protección ambiental deben integrarse en la definición e implementación de las políticas y actividades de la Unión, en particular con miras a promover el desarrollo sostenible. Este principio fue consagrado en el artículo 6 del Tratado de la CE, y ahora se encuentra en el artículo 11 del Tratado de Lisboa, y se ha hecho efectivo a través de muchas medidas y reglamentos de la UE. En el contexto europeo, la función normativa del principio, y cómo funciona, en realidad no parece tan imposible.
El principio se aplica en el fondo y en el proceso a las relaciones exteriores de la UE, y es relevante para la interpretación de la política económica y los acuerdos comerciales o de inversión de la UE. Al principio, la UE solo estaba obligada a integrar las consideraciones medioambientales en sus políticas y acciones, y este sigue siendo el centro de las propias disposiciones del Tratado.
Sin embargo, en la práctica durante la última década desde que la WSSD de 2002 dio forma a las dimensiones externas de su SDS, la UE ha enfatizado cada vez más que tanto los aspectos ambientales como los sociales las consideraciones deben ser identificadas y tenidas en cuenta. Este punto ha sido reafirmado en 2002, 2006, 2007 y 2009, tanto por la Comisión como por el Consejo, en numerosas estrategias, comunicaciones e incluso reglamentos. Además, la EDS de la UE y otras políticas relacionadas identifican la evaluación del impacto de la sostenibilidad como una instrumento procesal de integración. Estas evaluaciones del impacto sobre la sostenibilidad son necesarias para todas las negociaciones internacionales que puedan tener repercusiones económicas, ambientales o sociales, como los nuevos acuerdos de liberalización del comercio o las inversiones. Las medidas de los acuerdos económicos de la UE pueden interpretarse a la luz de su compromiso de integrar las dimensiones social y medioambiental en el comercio. La UE ha buscado excepciones y exenciones de las reglas de comercio e inversión para proporcionar flexibilidad regulatoria y acomodar los intereses ambientales y de desarrollo social. Recientemente, la UE ha ido más allá, comprometiéndose a través de la cooperación y los incentivos comerciales como el SPG para promover estándares ambientales y sociales mejorados para los socios comerciales, e incluso negociando nuevos instrumentos para mejorar el comercio y la inversión en bienes y servicios más sostenibles. Tomado en conjunto, estos desarrollos parecen alentadores.
Sin embargo, a la luz de las tensiones clave discutidas en artículos anteriores, debe tenerse en cuenta que las políticas actuales de la UE no llegan a exigir a la CE que mitigue realmente los impactos ambientales negativos identificados en las evaluaciones de impacto de sostenibilidad, una posición que parece menos que totalmente respetuosa de la principio de integración establecido en los debates políticos globales y en la decisión del Rin de Hierro. El proceso de evaluación del impacto de la sostenibilidad debe identificar los impactos potenciales, y la CE está obligada a informar sobre lo que se hará en un documento de posición. Pero tal como se ha interpretado el artículo 11 del Tratado de Lisboa, la UE, en la actualidad, no exige se tomen medidas sustantivas para garantizar que los impactos ambientales y sociales negativos se mitiguen realmente, o incluso se reduzcan significativamente. Como se señala en la comunicación de la UE sobre evaluación de impacto: «La evaluación de impacto es una ayuda para la toma de decisiones, no un sustituto del juicio político». En la actualidad, «una evaluación de impacto no generará necesariamente conclusiones o recomendaciones claras. Sin embargo, proporciona un aporte importante al informar a los responsables de la toma de decisiones sobre las consecuencias de las opciones políticas». Como tal, parece que la UE está obligada a realizar una evaluación ex ante de un nuevo acuerdo comercial, examinando ambos impactos en Europa y en el socio comercial, y también para explicar qué medidas se están tomando para abordar los desafíos ambientales y sociales que se han identificado en la evaluación. Pero no se requiere para mitigar los problemas sociales o ambientales que podría causar el cambio en las reglas comerciales ocasionado por el acuerdo.
Después de todo, ¿es la integración solo procesal en la UE, o existen también mecanismos sustantivos, al menos para el derecho y la política económicos internacionales, disposiciones que pueden adoptarse en un tratado comercial o de inversión para dar cabida a preocupaciones ambientales y sociales relevantes? ¿Qué puede decirnos la experiencia europea en derecho y política con la integración acerca de cómo pueden abordarse en los acuerdos económicos internacionales las tres tensiones identificadas anteriormente?
La experiencia europea actual ofrece ciertas ideas con respecto a la integración de las preocupaciones ambientales y sociales para abordar las tensiones ocasionadas por las nuevas reglas de liberalización económica.
En primer lugar, en el contexto europeo, guiado por un principio de integración vinculante, los aumentos en la escala o el alcance de los flujos de comercio e inversión no están destinados a causar daños ambientales materiales directos a través de aumentos en actividades de desarrollo económico no sostenible, y este principio se está extendiendo lentamente a desarrollo social en la práctica. Tampoco se esperan impactos normativos directos que animen a prohibir o «enfriar» las leyes y medidas ambientales y de desarrollo social. Más bien, la ley europea y las políticas relacionadas exigen que la CE lleve a cabo evaluaciones del impacto de la sostenibilidad, intente proporcionar excepciones y exenciones en los acuerdos comerciales y exija medidas para garantizar que los acuerdos económicos, la protección ambiental y los objetivos de desarrollo social se apoyen mutuamente, contribuyendo al bienestar mundial y los ODS.
En segundo lugar, en el contexto del principio de integración, las políticas económicas y los acuerdos no pretenden crear incentivos para el comercio y el crecimiento económico impulsado por la inversión que se sumará a los graves problemas ambientales y sociales que ya existen a nivel nacional. Más bien, al menos en la legislación europea y las políticas relacionadas, se hace hincapié en la necesidad de cooperación para el desarrollo, asistencia técnica y diálogo internacional para garantizar que las disciplinas comerciales y de inversión puedan lograr objetivos de desarrollo sostenible y fortalecerán las normas sociales y ambientales relacionadas y leyes de cada sector.
En tercer lugar, en el contexto de un principio de integración, las políticas y los tratados de inversión y comercio en evolución no pretenden alentar el crecimiento insostenible en sectores altamente contaminantes o explotadores, ni estimular —a través de paraísos de contaminación y otros desarrollos— y promover la reubicación o la propagación de industrias obsoletas e insostenibles que se están eliminando gradualmente de las economías de los países más desarrollados. Más bien, la legislación y las políticas europeas exigen un aumento del comercio y la inversión en tecnologías más limpias y bajas en carbono, en bienes y servicios ambientales y en recursos naturales gestionados de forma sostenible, como los productos forestales. De hecho, las reglamentaciones del SPG europeo brindan incentivos de acceso directo al mercado destinados específicamente a fomentar el desarrollo sostenible y la buena gobernanza en los países en desarrollo.
Estos pasos parecen ir más allá de las cuestiones de procedimiento de la evaluación de impacto o la coherencia de las políticas y pasar a medidas legales sustantivas para fomentar el desarrollo sostenible a través de normas comerciales e incentivos a la inversión que otorgan acceso al mercado y alientan flujos financieros. Esto sugiere que, en lugar de imponer estándares externos a los socios de los países en desarrollo a través de sanciones, la UE puede estar tomando medidas iniciales para vincular la relación e implementación de acuerdos negociados multilateralmente sobre medio ambiente, derechos humanos y otros aspectos del desarrollo sostenible con las preferencias comerciales e incentivos a la inversión otorgados. Como mínimo, la experiencia europea sugiere que esta forma de integración no es de ninguna manera imposible y, de hecho, puede sugerir un punto de partida o elementos iniciales para un enfoque más equilibrado del derecho y la política económica internacional, uno en el que los principios tanto en la política como el derecho puedan alinearse.