3. Los impactos de los Tratados de Comercio e Inversión

Los cambios en las reglas de comercio e inversión pueden tener impactos adversos en el medio ambiente y en el desarrollo social, especialmente en los países en desarrollo. Sobre la base de un análisis transversal de los efectos materiales y normativos identificados a lo largo de varias décadas de evaluaciones de impacto (EI) de acuerdos comerciales y de inversión por parte de Estados y organizaciones internacionales, se plantean preocupaciones sobre la negociación de nuevos acuerdos bilaterales y regionales y acuerdos económicos globales que pueden conducir a tales impactos adversos. A la luz de más de tres décadas de compromisos globales y regionales de “soft law” por parte de los Estados para aprovechar los flujos de comercio e inversión a fin de fomentar en lugar de frustrar el desarrollo sostenible, en este sentido, se identifican tres puntos clave de tensión que proporcionan un marco para el análisis de las innovaciones relacionadas con el desarrollo sostenible en los acuerdos económicos globales y regionales.

Los teóricos liberales y neoliberales argumentan que los aumentos en el comercio internacional y los flujos de inversión, al respaldar el crecimiento económico, resultarán automáticamente positivos tanto para el desarrollo social como para el medio ambiente y los volúmenes de inversión en sectores de ventaja comparativa conducen a aumentos en la riqueza individual y el desarrollo social, lo que luego (después de un retraso) lleva a los ciudadanos a exigir una mejor calidad y estándares ambientales, lo que luego (después de un retraso adicional) puede resultar en códigos más estrictos y mejoras graduales o incluso la restauración del medio ambiente. Desde este punto de vista, sería innecesario que los acuerdos comerciales y de inversión se preocuparan por el desarrollo sostenible y otros temas, ya que los beneficios ambientales y de desarrollo simplemente fluyen naturalmente de la liberalización económica. Y, de hecho, muchos efectos positivos de las leyes y políticas comerciales y de inversión y puede ser posible, particularmente si se adapta cuidadosamente para apoyar el desarrollo sostenible.

Sin embargo, la teoría de que estos beneficios se acumularán automáticamente con el tiempo a medida que aumenten los niveles de ingreso ha sido criticada de manera convincente: ciertos impactos ambientales son irreversibles, las ganancias del comercio no siempre se acumulan para aquellos que están expuestos a la contaminación resultante, y las sociedades más ricas continúan generan los niveles más altos de desechos sin verse obligados a vivir en ellos. Además, los costos de reparar ciertos tipos de daños ambientales pueden ser mucho más altos que los beneficios económicos obtenidos a través del crecimiento, el comercio o el aumento de la inversión, al igual que los costos de prevenir daños ambientales, los daños son a menudo mucho más bajos que los costos de restauración posteriores. El aumento del comercio y la inversión en ciertos recursos naturales fuentes pueden incluso conducir a conflictos y desafíos de gobernabilidad que dejan a un país peor que antes.

Para comprender mejor los riesgos, Canadá, EE. UU. y la UE, entre otros, han comenzado a utilizar técnicas de evaluación de impacto para identificar los posibles efectos ambientales y sociales negativos de los acuerdos comerciales, principalmente antes de concluir las negociaciones comerciales. Se han llevado a cabo más de 110 de estas evaluaciones, y muchas podrían considerarse parte de los trabajos preparatorios de los tratados de comercio e inversión.

Un tipo de evaluación utilizado principalmente por la UE, de conformidad con una Comunicación de 2002 de la Comisión Europea (CE), da las directrices relacionadas y un manual. EC (DG-Trade) encarga una evaluación del impacto en la sostenibilidad (SIA) de cada nuevo acuerdo económico internacional que se contempla. Estas SIA se llevan a cabo tanto antes como durante la negociación de un acuerdo de comercio e inversión, y tienen como objetivo identificar los impactos económicos, sociales y ambientales potenciales del acuerdo resultante. Las SIA, incluida la SIA UE-Chile y otros procesos similares, se llevan a cabo bajo una concepción amplia del desarrollo sostenible, mediante el cual se anticipan escenarios de resultados, luego se examinan los datos económicos y científicos disponibles para analizar los posibles efectos económicos, sociales y ambientales de un nuevo acuerdo de comercio e inversión. Examinan los impactos tanto en Europa como fuera de Europa en socios comerciales de países en desarrollo, a menudo haciendo esfuerzos particulares para descubrir los impactos potenciales en el país socio menos desarrollado.

El segundo tipo de evaluación involucra una revisión ambiental (ER). Estas son realizadas por los EE.UU en sus tratados de inversión. Por ejemplo, la ER EE.UU.-Chile se llevó a cabo antes de la conclusión del Tratado de Libre Comercio EE.UU.-Chile. Dichas revisiones, conocidas como evaluaciones ambientales (EA) en Canadá, implican una investigación por parte de un grupo de trabajo interinstitucional del gobierno con oportunidad para comentarios públicos; se enfocan en los posibles efectos físicos y regulatorios del crecimiento económico previsto en el acuerdo comercial sobre el medio ambiente. Las revisiones de América del Norte generalmente tienen un alcance limitado y abordan solo los impactos dentro del territorio del país, aunque los impactos globales pueden tenerse en cuenta.

Los aumentos en los flujos de comercio e inversión y los cambios en las reglas económicas pueden no ser únicamente positivos, ni siquiera simplemente neutrales para el medio ambiente o para el desarrollo en los países de los socios comerciales. Hay un creciente cuerpo de informes de evaluación del impacto del comercio y la inversión para revelar preocupaciones sobre los impactos físicos directos en el desarrollo económico, social y las condiciones ambientales de los cambios económicos previstos a partir de la implementación de tratados de comercio e inversión. Esto ayuda a identificar tres tensiones clave que resaltan los posibles efectos normativos de estos acuerdos sobre las regulaciones de un país relacionadas con el desarrollo sostenible.

Según estimaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en la última ronda finalizada de negociaciones comerciales mundiales, la Ronda Uruguay de 1994, se negociaron concesiones que cubrían más de 1,6 billones de dólares estadounidenses en comercio de productos industriales y agrícolas solamente. Se calculó que las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC valían muchas veces esta cantidad, y se proyectó que conducirían a muchas ganancias positivas en términos de crecimiento económico. Sin embargo, según las evaluaciones de impacto encargadas por la Comisión Europea (CE), en ausencia de medidas mitigadoras, los cambios económicos provocados por la ronda de negociaciones comerciales internacionales de Doha también se preveía que generarían impactos sociales y ambientales significativos, especialmente en los países en desarrollo.

Estos impactos materiales, a veces llamados efectos de escala, no son universalmente positivos. Como se ha señalado en varias evaluaciones a lo largo del tiempo, los cambios en los patrones comerciales pueden desencadenar importantes impactos socioeconómicos. En el aspecto social, estos pueden incluir la pérdida de puestos de trabajo y la reducción de salarios en sectores vulnerables de las economías de los países desarrollados y en desarrollo, como la agricultura, los servicios y la manufactura, cuando los flujos comerciales y de inversión dan como resultado que la producción se traslade a diferentes regiones o países. Otros impactos sociales que tener también en las evaluaciones incluyen aumentos en los riesgos para la salud, por ejemplo debido a aumentos en la producción en las industrias manufactureras y de exportación agrícola con alta exposición química, baja protección contra enfermedades infecciosas o condiciones de trabajo inseguras e insalubres.

Los impactos ambientales directos identificados en las evaluaciones incluyen mayores riesgos para la diversidad biológica debido a la conversión de bosques nativos en plantaciones, pérdida de ecosistemas marinos debido a aumentos en la explotación de pescaderías y aumentos en la degradación de la tierra y el agua debido a una mayor circulación o inseguridad eliminación de productos químicos y desechos generados a través del aumento de la producción. Estas preocupaciones han sido planteadas por organizaciones no gubernamentales y en la literatura secundaria. Evaluaciones del impacto del comercio y la inversión proporcionan nuevos datos, basados en modelos económicos de escenarios que probablemente resulten de las negociaciones comerciales de la OMC, y estudios científicos relacionados e inquietudes planteadas en las consultas con las partes interesadas.

Los acuerdos económicos regionales y bilaterales también pueden ser importantes para estimular el crecimiento económico a través de la liberalización del comercio. El AA UE-Chile es significativo tanto para Europa como para Chile, aunque dado el tamaño comparativo de las economías, el nuevo comercio y la inversión resultantes del acuerdo se consideraron más importantes para Chile. El crecimiento económico poco sólido en muchos sectores sensibles se planteó en el SIA UE del AA UE-Chile. Estas preocupaciones también se han planteado en otras SIA encargadas por la UE antes de la conclusión de acuerdos de cooperación económica con fuertes componentes de liberalización comercial, incluido el SIA UE-Centroamérica AA, el SIA UE-Andina AA, el SIA UE-Mercosur AA, y el UE-India AA SIA, entre otros.

Los SIA se pueden utilizar para modelar y anticipar los posibles impactos económicos, sociales y ambientales de un nuevo acuerdo comercial o de inversión. Con la revisión comparativa, surge una imagen compleja. En términos de impactos económicos directos, como también se ha reconocido en la literatura económica, no todos los sectores de las economías se benefician realmente de un nuevo acuerdo comercial o de inversión. Según el SIA UE-Chile, se esperaba que el AA UE-Chile aumentara el empleo general y condujera a una reducción de los precios en relación con los salarios, con los beneficios para el empleo distribuidos ampliamente entre la mayoría de los sectores a mediano y largo plazo, lo que llevaría a beneficios económicos netos del AA UE-Chile que serían relativamente modesto tanto en Chile como en la UE. Sin embargo, también se esperaba que el AA UE-Chile reforzara las tendencias económicas negativas existentes en Chile, en los que Chile tiene una ventaja comparativa, como los alimentos procesados, la agricultura, la madera, la celulosa y el papel y los productos químicos, así como ciertos servicios, y se esperaba un aumento de la inversión extranjera directa en dichos sectores. Sin embargo, Chile también podría perder empleo en los sectores del acero, vehículos automotores y otras maquinarias, especialmente frente a la competencia altamente calificada y tecnológicamente avanzada de la UE. La IA esencialmente identificó impactos económicos potenciales tanto positivos como negativos. Predijo que sin la adopción de “medidas de financiación” o mitigadoras a nivel nacional o internacional para compensar los impactos negativos, el acuerdo sólo daría como resultado ganancias económicas muy pequeñas. Se han identificado “comercios” similares que conducen a impactos económicos negativos y positivos del comercio en otros SIA antes de la conclusión de nuevos acuerdos comerciales. Por ejemplo, en el SIA UE-Andina, se plantearon preocupaciones con respecto a pérdidas potenciales en los sectores de maquinaria y equipo de Perú; sector automotriz de Ecuador; y el crecimiento negativo de los servicios financieros, de seguros, comerciales y recreativos de los países andinos.

También se pronosticó que los impactos sociales de los nuevos acuerdos económicos serían mixtos, en determinadas circunstancias. Reflejando las preocupaciones planteadas en la literatura sobre economía y derechos humanos, las EIS señalan que los acuerdos comerciales también pueden tener importantes impactos sociales, si no se adoptan medidas para mitigar los problemas y promover el desarrollo social. De hecho, un creciente número de SIA identifican el potencial de impactos sociales tanto positivos como negativos de los nuevos acuerdos comerciales y de inversión. Por ejemplo, como resultado del UE-Chile AA, se pronosticaron aumentos en el empleo total y una reducción de los precios en relación con los salarios, mejorando las condiciones sociales de los chilenos en general. Sin embargo, el SIA UE-Chile también sugirió que el UE-Chile AA podría exacerbar la inestabilidad social preexistente Chile, que tiene una economía dual plagada de brechas en la regulación efectiva y títulos de propiedad seguros. Estos problemas fueron vistos como especialmente serios en las áreas rurales, donde los resultados negativos —reducciones en la creación de nuevos empleos y pérdida del empleo existente— fueron esperados. Esencialmente, el acuerdo económico podría significar que la pobreza empeoraría para las poblaciones rurales más vulnerables de Chile. Por ejemplo, en la agricultura, la expansión de las agroindustrias que exportan flores a Europa había llevado a un mayor número de trabajadores temporales. Los trabajadores temporales eran, en ciertos casos, pagados a destajo sin prestaciones de seguridad social, acceso a sindicatos, seguro de salud o de empleo y salarios más bajos. Europa, se predijo, aumentaría así el número de personas que trabajan sin una red de seguridad social.

Del mismo modo, como se señala en muchos SIA, los nuevos acuerdos comerciales y de inversión podrían tener efectos negativos en la salud humana. En el caso del AA UE-Chile, aumentos en el transporte con la contaminación del aire relacionada, en el procesamiento de productos forestales con fuentes relacionadas, en la minería y el procesamiento de metales con la contaminación de la tierra y el agua relacionada, en la generación de energía a base de carbón con las emisiones al aire relacionadas, y en la agricultura comercial y la acuicultura con la contaminación química relacionada —todos podrían afectar negativamente la salud de los trabajadores y las comunidades. Si bien el empleo podría aumentar en general debido al tratado, el acuerdo también podría generar impactos sociales negativos, incluidos los impactos de género y en el sector alimentario. Se estimó por ejemplo que el 70% de los trabajadores temporales en el sector de exportación de frutas son mujeres en plantas empacadoras de frutas expuestas a peligros significativos para la salud debido al uso de fertilizantes químicos, pesticidas y herbicidas. Si el comercio aumenta y más trabajadoras están expuestas a estas condiciones, los efectos sociales pueden incluir la pérdida de ingresos debido a enfermedades, complicaciones de salud a largo plazo, niños con defectos de nacimiento y ruptura de familias debido a discapacidades sobrevinientes. Los impactos debidos al aumento en el uso de plaguicidas entre los grupos vulnerables se han planteado también como críticos.

El aumento de los efectos de los plaguicidas entre los trabajadores migrantes vulnerables, en particular las mujeres, se planteó de manera similar en las EIS de las negociaciones del Acuerdo de Cooperación Económica UE-Centroamérica y el Acuerdo de Asociación UE-Andina.

Además, como se enfatiza en el SIA, el AA UE-Chile tenía potencial para exacerbar las desigualdades existentes en términos de derechos prácticos y acceso a oportunidades sociales y económicas. Para las comunidades de pequeños agricultores, las comunidades de pescadores artesanales y los pueblos indígenas que viven en los bosques como los pueblos mapuche en Chile, se predijo que las condiciones ya precarias empeorarían como resultado del crecimiento ocasionado por las disciplinas impuestas por el tratado de liberalización económica. Por ejemplo, los rápidos aumentos en las áreas de tierra que se explotan para la silvicultura hasta la usurpación de las tierras de los pueblos indígenas vulnerables que viven de los bosques. Si aumentan las inversiones en la mecanización de la minería y otras industrias, las nuevas tecnologías en realidad podrían generar la pérdida de puestos de trabajo. Las nuevas inversiones y el crecimiento también aumentarían la demanda de energía, y si esto condujo a un mayor desarrollo hidroeléctrico que impuso el reasentamiento forzoso, un impacto sociocultural y económico severo podría predecirse para los pueblos indígenas cuyos lazos ancestrales con paisajes específicos se romperían, arriesgándose a perder su idioma, el sustento y la identidad y el potencial de ser privados de conocimientos tradicionales únicos y valiosos y patrimonio cultural. Se han identificado aumentos potenciales similares, en términos de impactos sociales negativos para los grupos vulnerables afectados por cambios en los sectores de recursos naturales, a través de otros SIA de nuevos acuerdos económicos regionales o bilaterales. En un ejemplo ilustrativo adicional, se plantearon preocupaciones sobre los posibles efectos sociales y ambientales en los pueblos indígenas por los incrementos en actividades mineras en Ecuador, en el SIA UE-Andino.

Muchos SIA encontraron que los impactos de los nuevos acuerdos de comercio e inversión en el medio ambiente son a menudo negativos y, en ausencia de medidas financieras, se pueden predecir importantes impactos ambientales a partir de aumentos en los flujos de comercio e inversión, o cambios en la estructura de sectores clave. Como en el SIA UE-Chile, mientras que el AA UE-Chile podría conducir a la introducción de nuevas técnicas y tecnologías más limpias, en ausencia de nuevas colaboraciones, los aumentos en la escala de explotación de recursos y los efectos acumulativos de la contaminación probablemente superarían cualquier beneficios para la calidad del aire, el agua y la tierra de Chile. Los aumentos en la minería y el procesamiento de metales pueden generar una mayor y acumulativa calidad del aire, el agua y la tierra.

No todas las balsas de relaves y otras estrategias de desechos peligrosos se estaban implementando correctamente en Chile, señaló la evaluación, y la adición de desechos adicionales podría agravar los problemas existentes. La contaminación de las industrias química y de metales no ferrosos ya estaba ejerciendo presiones significativas sobre el medio ambiente y, a pesar de los compromisos voluntarios y las nuevas regulaciones, se predijo que los aumentos en la escala de los problemas (“efectos de escala”) superarían cualquier mejora en el control de la contaminación.

Además, como se destaca en este SIA, la calidad de la tierra y el agua podría verse afectada negativamente por la intensificación de la agricultura comercial, lo que conduciría a la salinización y erosión del suelo, y al aumento de los residuos químicos debido al uso excesivo de pesticidas y herbicidas. Los aumentos en la demanda de energía conducirían a mayores emisiones al aire, y dado que el gas natural ya escaseaba en Chile, existía la preocupación de que la creciente demanda de energía pudiera provocar la reintroducción de electricidad generada con carbón o incluso coque de petróleo (un combustible muy contaminante resultante de la refinización del petróleo), con aumentos relacionados en emisiones tóxicas, lluvias ácidas, gases de efecto invernadero y corrosión de edificios. También se consideró que la fauna y la biodiversidad, tanto para las especies como para sus hábitats, corrían el riesgo de verse afectados por un mayor desarrollo hidroeléctrico para cumplir con los demanda de mayores cantidades de energía. Donde se predijo que la demanda de energía aumentaría, se plantearon preocupaciones similares en otras SIA recientes. Por ejemplo, como en el SIA UE-Mercosur, la explotación de gas natural pudo aumentar debido al nuevo acuerdo económico, pero con impactos negativos en las emisiones de carbono.

Se consideró que la supervivencia continua de las existencias de recursos naturales, como las ganaderías, dependía de la aplicación efectiva de prácticas de gestión sostenible. Como se discutió en el SIA UE-Chile, en las industrias de pesquerías chilenas y europeas, la mecanización ya había aumentado la presión sobre las existencias de peces, y existían amenazas para las existencias debido al exceso de pesca y los impactos ambientales de los operadores de baja tecnología. El aumento de la demanda provocada por las reducciones de tarifas, junto con el aumento de la pesca en ciertas áreas debido al acceso seguro a esas zonas, se consideró que probablemente aumentaría los incentivos para evadir las cuotas establecidas. Las presiones competitivas provocadas por una mayor inversión en la industria, ya sea por chilenos o los propietarios de la UE, en ausencia de políticas, se predijo que tendrían un efecto similar. Se consideró que los efectos acumulativos de los aumentos de pesca fomentados por el AA UE-Chile podrían llevar a que se alcanzaran los umbrales para algunas especies de peces. Además, como se señaló en el SIA, si la mayor cooperación económica condujo a un crecimiento descontrolado en el sector de la acuicultura (que está exento de cuotas), también hubo un riesgo de daño a la marina local e medio ambiente, por ejemplo, debido al aumento de pesticidas tóxicos y mamíferos marinos, en particular de las tecnologías de exclusión utilizadas en el cultivo del salmón. Se han planteado preocupaciones similares en EIS adicionales en las que la pesca es un recurso importante. Por ejemplo, en la UE-Corea se plantearon preocupaciones de que el acuerdo económico podría exacerbar los problemas existentes con el SIA.

También se han identificado otras preocupaciones para el sector forestal. El sector forestal de Chile había crecido a una tasa del 9 por ciento anual en la década anterior a las negociaciones del acuerdo económico, con aproximadamente el 61% de la producción para la exportación. La pulpa y el papel eran una fuente principal de divisas, con Japón y Europa como destinos importantes.

Se encontró que los aumentos en la producción en este sector, a medida que la liberalización alivió los controles y las tarifas, podrían tener serios impactos negativos sobre la calidad de la tierra y la biodiversidad y, dado que la mayor parte de la producción de este sector estaba destinada al consumo intermedio de las industrias manufactureras orientadas a la exportación, se planteó la preocupación de que, en ausencia de controles de residuos estrictos, los aumentos en la producción también conducirían a niveles más altos de contaminación del agua y el aire. El aumento de la producción en las plantas de celulosa podía generar aumentos en los humos y efluentes. En los SIA de otros acuerdos en los que los bosques eran un recurso importante en el país socio comercial, como el SIA UE-Andina y el SIA UE-Mercosur, surgieron preocupaciones similares. Se señaló que, en ausencia de políticas, leyes y programas efectivos de conservación y restauración, los niveles constantes de explotación insostenible, facilitados por la liberalización del comercio y las inversiones, podrían eventualmente conducir a la desaparición total de los recursos del bosque nativo.

El turismo a menudo se ve como un resultado más moderado y más sostenible de lazos económicos más estrechos, especialmente si se abren oportunidades para el ecoturismo y otros servicios relacionados. Sin embargo, como también se señaló en el SIA UE-Chile, el crecimiento descontrolado del turismo en los ecosistemas únicos y frágiles de la Región de los Lagos y la Araucanía de Chile se planteó como una preocupación, debido a la posibilidad de degradación de la biodiversidad y del hábitat a causa de la sobreexplotación. Los ecosistemas frágiles también podrían verse afectados negativamente o incluso ser destruidos por la introducción de especies exóticas debido al aumento del comercio, como se planteó en otros SIA, por ejemplo, en el SIA del AAE andino de la UE y el SIA del AAE UE-ACP con los países del Caribe. Además, el desarrollo urbano de Chile estuvo plagado de problemas de planificación y ordenamiento territorial; y el SIA expresó su preocupación de que el aumento de la urbanización también conduciría a una mayor presión sobre el saneamiento, la eliminación de desechos y otras infraestructuras. Se han señalado preocupaciones similares donde la urbanización es una tendencia importante en el socio comercial del país en desarrollo, por ejemplo, en el SIA UE- India, en el SIA UE-ACP74 , entre otros.